推进行政复议制度的精细化——基于《中华人民共和国行政复议法实施条例》

　　中国行政复议制度的全面建立渊自1990年的《行政复议条例》。1999年，制定了第一部《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），使得行政复议制度的基本依据从“条例”上升为“法律”。2007年，为了细化行政复议制度，国务院推出了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《条例》），由此形成了“法律＋条例”的立法架构。2023年，《行政复议法》经历2009、2017年两次修正后，迎来了一次24年来的“全面大修”，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过了《行政复议法》。修订后的《行政复议法》，扩大行政复议受理范围，改革行政复议管辖，便捷行政复议程序，使行政复议制度从单纯的“行政监督”“权利救济”升级为化解行政争议的“主渠道”，在推进更高水平的法治中国建设中发挥更大的作用。今天，《条例》的紧跟修订，乃是推进行政复议制度精细化的重要举措。

　　第一，补充和明确行政复议范围。行政复议范围乃是两个行政复议制度的基础。《行政复议法》第十一条采取“14＋其他”模式列举了14项可复议事项，另加一个“其他行政行为侵犯其合法权益”，这是一种成熟的表达方式。问题在于，这个“其他行政行为侵犯其合法权益”的情形是需要不断补充和明确的。新《条例》对此补充和明确了几种可诉的事项，比如对列入严重失信主体名单决定或者失信惩戒措施不服，即通常所说的列入“黑名单”行为。对于这类行为，其对当事人权利的影响往往重于一般的行政处罚，但它又因未被正式定性为“行政处罚”而不受《行政处罚法》的规制。明确它的可复议性，对于全面保护公民、法人或者其他组织的合法权益非常重要。再比如，对教育行政部门就学校开除学籍和退学处理决定作出的申诉处理决定不服的。这里首次确立了对学生开除学籍和退学处理的程序规则。对学生开除学籍和退学处理的，应当先由学校作出决定；学生不服的，可以申诉到教育行政部门；对教育行政部门的申诉处理决定不服的，才可申请行政复议。这不仅适度扩展了行政复议的范围，而且关注到学校自主管理与教育行政部门对学校监督的分工与衔接。

　　第二，明确了作为被申请人的行政机关聘请律师的权利与限制。《行政复议法》第十七条第一款规定：“申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。”这里只规定申请人、第三人可以委托律师参与复议程序，但未对作为被申请人的行政机关作出规定。因此有专家认为，“作出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，一般情况下不应当委托代理人参加行政复议活动。”［见江必新主编：《中华人民共和国行政复议法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2023年第1版第49页。］这次新《条例》明确：“被申请人应当指定一至二名工作人员作为代理人参加行政复议，不得仅委托律师担任代理人。”这里一是明确被申请人的行政机关也是可以委托律师参加复议活动，这不仅符合《律师法》规定（第二十八条），而且并非与《行政复议法》第十七条相抵触，因为“不作规定”不等于“作出了禁止规定”；二是被申请人“不得仅委托律师担任代理人”，只有在被申请人指定其工作人员作为代理人的前提下方可同时聘请律师。

　　第三，确立行政机关对不利行政行为的权利告知义务。行政机关作出的行政行为与相对人的效果关系而言，可分为授益行为（有利行为）、负担行为（不利行为）和复效行为（中性行为）。新《条例》规定：“行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”这是在中国当下暂无统一的“行政程序法”背景下，为行政行为设置的一项普遍性规定，要求行政机关对于可能不利于相对人的行政行为有告知当事人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限之义务，以确保公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　第四，对“其他正当理由”耽误法定申请复议期限情形的补充。《行政复议法》第二十条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议必须自知道或者应当知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。该条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。新《条例》规定：“行政机关未依照行政复议法第二十三条规定告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议，公民、法人或者其他组织未经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的，自公民、法人或者其他组织提起行政诉讼之日至人民法院驳回起诉裁定送达之日的期间不计入行政复议申请期限。”这是对“其他正当理由”耽误法定申请复议期限情形的补充，对于《行政复议法》第二十三条所规定的复议前置案件，行政机关在作出行政行为时，必须告知指引当事人先向复议机关申请复议，否则，当事人直接提起行政诉讼而被驳回的时间应当从申请复议期限中扣除。这是新《条例》对当事人程序权利保护走向精细化的体现。

　　第五，对复议前置情形的细化明确。新修订《行政复议法》扩大了复议前置的范围。根据第二十三条第一款规定，当事人必须先申请行政复议，对复议决定不服的再提起行政诉讼，适用五种情形：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。实践中争议最大的还是第（三）（四）项。新《条例》将复议前置中“未履行法定职责”情形解释为行政机关在履行保护职责、许可职责、给付职责和政府信息公开职责时，在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行法定职责的情形。一直以来，学理上对“未履行法定职责”存在三种含义：1．狭义认为“未履行法定职责”仅仅是指行政机关不履行“保护职责”，即指《行政复议法》第十一条第（十一）项情形；2．中义认为“未履行法定职责”是指行政机关不履行“保护职责”“许可职责”和“给付职责”；3．广义认为“未履行法定职责”是指行政机关的所有“不作为”行为。新《条例》选择“折中”方案，也不失为一种可行之举。关于“申请政府信息公开，行政机关不予公开”的情形，新《条例》解释为《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第十五条和第十六条规定的情形，不适用应当公开的政府信息。这是对《行政复议法》第二十三条第一款第（四）项复议前置范围的合理界定。

　　第六，明确行政复议中的利害关系人。与被申请行政复议的行政行为或者与行政复议案件处理结果是否有利害关系，是确认行政复议申请人或第三人资格的重要标准。根据《行政复议法》第十六条和第三十条规定，申请人应当与被申请行政复议的行政行为有利害关系；申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。而新《条例》对“利害关系”的范围进行拓展和明确，即除了行政行为的相对人，当事人涉及相邻权或者影响公平参与竞争，撤销或者变更行政行为侵害申请人合法权益的，都属于“利害关系人”。这与行政诉讼中的原告资格或其他利害关系标准相吻合。

　　第七，肯定了行政机关的自我纠错权及程序要求。行政机关的自我纠错，系指一个行政机关作出某个行政行为之后，事后发现该行政行为“错误”（包括不当、违法，甚至无效），原作出行政行为的行政机关通过撤销、撤回、变更等方法纠正自己原先所作行政行为的法律制度。由于宪法和有关组织法未对行政机关的自我纠错权作出规定，因而，关于行政机关是否具有当然的自我纠错权以及如何纠错一直存在争议。新《条例》规定：“作出行政处罚决定的行政机关收到申请人依照行政复议法第三十二条规定提交的行政复议申请后，认为行政处罚决定违法或者不当，需要自行纠正的，应当自收到行政复议申请之日起五个工作日内按照法定程序，采取撤销、变更行政处罚决定等方式予以纠正，并将有关情况告知申请人和行政复议机关。”这一规定不仅肯定了行政机关的自我纠错权，而且作了一定期限上的限定（5个工作日内），还设置了“自我纠错”与“行政复议”之间的衔接关系，旨在发挥行政机关的自我纠错在解决行政争议中的作用，这是新《条例》的一大“亮点”。

　　第八，细化了行政复议委员会组织，突出复议委员会作用。新修订《行政复议法》在第五十二条增设了行政复议委员会，这构成了新复议法的一个亮点。行政复议委员会是指县级以上各级人民政府依据《行政复议法》建立，由相关政府部门、专家、学者等参与，可为办理行政复议案件提供咨询意见的专门组织。行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。

　　新《条例》作为《行政复议法》的执行法规，对相关条文进行了衔接和补充。内容包括：一是明确行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任；二是行政复议委员会的工作方式是通过召开委员会全体会议、案件咨询会议等形式履行相关职责；三是要求提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机构报请行政复议机关签发行政复议决定时，应当附具行政复议委员会咨询意见，并对行政复议委员会咨询意见的采纳情况作出说明。不采纳咨询意见的，应当说明理由。

　　第九，完善了规范性文件附带审查的程序和标准。《行政复议法》第十三条对规范性文件附带审查的范围和程序作出了基本规定，新《条例》以此为基础，补充了程序和标准。其明确规定：“申请人在对行政行为提出行政复议申请时尚不知道该行政行为所依据的规范性文件的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。”这就对申请人事先不知道，事后才知道作出行政行为所依据的规范性文件的附带审查，设置了程序上的衔接。另外，关于规范性文件的合法性审查标准，依据“条款超越权限”是指超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围；“违反上位法”是指与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触等，这使审查标准更加清晰。

　　第十，细化“不当行政行为”的标准和情形。《行政复议法》旨在“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”。违反“行政合法性原则”的行政行为就是违法行为，违反“行政合理性原则”的行政行为就是不当行为；违法行政行为中重大而明显的违法是无效行政行为。但在现行的理论和制度上，“不当行政行为”的认定标准不够清晰。《行政复议法》第六十三条将“不当行政行为”限定为“内容不适当”，但“内容不适当”的情形很难与“违法行政行为”的具体情形相区别。新《条例》将违背行政管理目的、超过必要限度等规定为“不当行政行为”的具体情形，这是一种可贵的尝试。

　　专家解读二

一部推动行政复议法治保障体系完善的重要立法

　　法治保障体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，它由政治保障、队伍保障、人才保障、经费保障、科技保障、文化保障等维度共同构成，涵盖了党的领导、队伍建设、人才培养、科技应用、财政投入、文化建设等各方面工作，为法治的正常运行和健康发展提供不可或缺的支撑。行政复议作为行政救济体系中的核心环节，其制度完善程度直接关系到公民权利保障的实效，也影响着法治政府建设的进程。2023年《中华人民共和国行政复议法》完成修订并于2024年1月1日起施行，加之此次新修订实施条例的出台，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展阶段。新实施条例系统回应了行政复议在化解行政争议、监督依法行政中的功能定位，与《中华人民共和国行政复议法》共同构建起一个方向明确、组织健全、保障有力、效能突出的制度框架。

　　政治保障在法治保障体系中居于首要位置，其核心在于坚持党的领导，确保法治建设沿着正确方向推进。行政复议作为行政机关内部监督与公民、法人和其他组织权利救济的重要机制，其政治保障的根本任务，就是确保行政复议工作始终服务于推进国家治理体系和治理能力现代化大局。新实施条例在这一层面作出了具有统领意义的制度安排。行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任，这一安排将行政复议工作提升到政府核心议事日程，确保复议工作在党委领导下的政府工作全局中得到统筹推进。将行政复议工作纳入本级政府目标责任制，建立健全行政复议工作责任制，从制度层面确立了复议工作的政治定位和领导责任。上级行政复议机关通过定期组织检查、抽查等方式对下级工作进行监督，这一纵向机制的完善，使复议工作能够在统一规范的要求下运行。政治保障还体现在行政复议与监察监督的贯通协同上，信息共享和线索移送机制的健全，使得行政复议过程中发现的违纪违法问题能够及时移送监察机关处理，形成监督合力。正是这种制度化安排，让行政复议不再局限于法治机构的“单打独斗”，而是被纳入法治政府建设的整体布局，成为推进国家治理现代化的重要力量。

　　队伍保障指向的是建设一支高素质、专业化的法治工作队伍。行政复议工作的质量，归根结底取决于复议队伍的能力和素质。长期以来，行政复议机构普遍面临“人少案多”的现实困境，行政复议工作人员往往身兼数职，专业能力参差不齐，难以有效应对日益复杂的行政争议化解需求。新实施条例针对这一问题作出了系统性回应，明确要求依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。这一规定从立法层面为地方解决编制不足、人员短缺问题提供了依据，成为队伍保障的基础性安排。在办案组织形式上，规定行政复议机关审理行政复议案件应当由两名以上行政复议人员参加，适用简易程序的可以由一名行政复议人员审理。合议制度的引入，改变了以往“单人独审”的模式，通过集体决策提升了复议决定的公正性与权威性，同时也对复议队伍的规模和协同能力提出了更高要求。被申请人应当指定一至两名工作人员作为代理人参加行政复议，不得仅委托律师担任代理人，这一要求确保了行政机关对复议程序的实质性参与，强化了队伍之间的有效对接。

　　与队伍保障紧密关联的是人才保障，它关注的是法治人才的培养与专业化发展。法治保障体系不仅需要“有人办案”，更需要“有专业的人办好案”。新规定在人才保障层面作出了具有突破性的制度安排。行政复议机关应当采取有效措施，支持和保障行政复议人员依法履职办案，更为重要的是，对行政复议人员及其近亲属实施报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害、威胁恐吓、滋事骚扰等违法行为的，依法给予处分、治安管理处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。人身安全保护机制的建立，使行政复议人员能够解除后顾之忧，依法独立行使职权，这是人才保障的重要制度支撑。上级行政复议机关对下级行政复议机关管辖的案件，认为涉及重大社会公共利益或者有重大影响、属于新类型案件且案情重大、疑难、复杂等情形的，可以决定提级审理。这一规定为专业人才的成长提供了平台，使复杂疑难案件能够由经验更丰富的行政复议人员审理，同时也通过实践锻炼促进了专业人才的培养。队伍保障与人才保障的双重强化，推动行政复议人员从一般“行政公务员”向“准司法人员”的角色转变，为行政复议的专业化、职业化发展奠定了坚实基础。

　　经费保障是法治保障体系的基础性维度。没有充足的财政投入，任何制度设计都将成为空中楼阁。行政复议工作的正常开展，需要办公场所、办案设备、信息化建设、人员待遇等各方面的经费支持。新实施条例虽然未在条文中直接列明经费保障的具体数额，但通过多项制度安排间接体现了对经费保障的要求。各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关行政复议机构依法办理行政复议事项，依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。这些人员配备和工作保障方面的要求，均需要以相应的经费投入为前提。行政复议机关应当为申请人、第三人及其委托代理人查阅、复制有关材料提供必要条件，同样离不开相应的经费支持。将行政复议工作纳入本级政府目标责任制，建立健全行政复议工作责任制，这意味着行政复议工作的经费保障应当与政府其他重点工作同等对待，纳入财政预算统筹安排、重点保障。国务院行政复议机构完善行政复议质量评查机制，各级行政复议机构定期开展案卷评查工作，而这些工作机制的规范、高效运转同样离不开稳定的经费支撑和保障。

　　科技保障是法治保障体系的新兴维度，体现了法治建设与现代科技深度融合的时代特征。随着数字技术的发展，法治运行日益依赖科技支撑，科技应用已成为提升法治效能的重要途径。新实施条例在科技保障层面作出了具有前瞻性的制度安排。国务院行政复议机构通过统一的行政复议信息化平台，为公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议提供便利，提高行政复议工作质效。行政复议活动通过信息网络平台在线进行的，与线下行政复议活动具有同等法律效力。统一的行政复议信息化平台建成后，将有效打破地域限制，实现数据共享和办案流程公开，为申请人提供更加高效便捷的服务。通过在线申请、在线审理等方式，极大便利了异地申请人，特别是对个体工商户、合伙企业、农村集体经济组织等主体，能够有效降低其维权的时间成本和经济成本。线上与线下同等效力的规定，为在线复议提供了法理依据，消除了实践中对电子证据、电子签章效力的疑虑，是科技保障的制度化体现。从法治保障体系的角度看，科技保障不仅降低了当事人的维权成本，更重要的是通过技术手段实现了程序公开和过程留痕，增强了行政复议的公信力与透明度。

　　文化保障是法治保障体系的精神维度，体现为法治信仰、法治意识和法治文化的培育与弘扬。行政复议制度的有效运行，不仅需要刚性的制度约束，更需要深厚的法治文化土壤。新实施条例在文化保障层面作出了诸多制度安排。将“推动行政争议实质性化解”明确为立法目的，本身就是一种法治文化的宣示，标志着行政复议不再仅是行政机关内部的纠错机制，而是被定位为化解行政争议的“主渠道”，充分彰显了对和谐有序、务实高效法治文化的追求。行政复议机关应当加强行政复议调解工作，支持和保障行政复议机构依法进行调解，有关行政机关应当予以配合。调解工作的强化，体现了“和为贵”的传统法治文化与现代行政争议解决机制的有机结合，是法治文化在行政复议领域的具体体现。当事人在调解过程中对协商条件、调解方案等所作的认可，不得在后续行政复议案件审理中作为对其不利的证据使用。这一调解保密原则的确立，有效消除了当事人参与调解的心理顾虑，引导和培育了当事人通过协商解决争议的法治意识。行政复议机构在行政复议案件办理中发现法律法规、规章、规范性文件实施中存在的普遍性问题，可以制发行政复议建议书，向有关机关提出完善制度机制、改进行政执法的意见建议。行政复议建议制度的确立，使行政复议不再局限于个案纠错，更成为推动制度完善和执法规范的重要抓手，实现了从“个案正义”向“制度正义”的法治文化跃升。

　　综合来看，新实施条例从法治保障体系的多个维度对行政复议制度进行了健全和完善。政治保障、队伍保障、人才保障、经费保障、科技保障、文化保障等各项保障机制协同作用，共同支撑起行政复议作为化解行政争议主渠道的制度功能，行政复议正成为推进法治政府建设、促进国家治理体系和治理能力现代化的坚实力量。